中国超大特大城市推进“平急两用”公共基础设施建设—— “平急两用”，怎样用？

历经数年建设，湖北省武汉市青山江滩逐渐从工业码头云集的生产岸线转型为生态岸线、生活岸线和景观岸线。通过改造，现在的青山江滩绿树成荫并兼具了防洪、休闲旅游等丰富功能。图为武汉市青山江滩的市民休闲区域。 新华社记者 孙瑞博摄

近年来，四川省成都市的市区体育设施更加完善，东安湖体育公园、高新体育中心、凤凰山体育公园等新建场馆拔地而起，“桥下空间”“屋顶空间”“街旁空间”等也被建设为市民运动好去处。图为成都市新都区的香城体育中心。 新华社记者 王 曦摄

金海湖是北京市平谷区一处风景秀丽的旅游景点。这里的部分村落、酒店承担着特殊功能——平时是热热闹闹、放松身心的休闲居住场所，一旦有自然灾害等突发情况，则可以通过快征、快调、快转，迅速转换为应急设施。这就是“平急两用”公共基础设施。

今年以来，中国超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，在经验推广、场景构建、项目推进等方面取得积极进展。

补齐城市应急能力建设短板

“平急两用”并非新概念。2021年，中共中央、国务院印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出，推广实施公共设施平急两用改造，提升平急转换能力。

今年二季度以来，针对经济运行出现的新变化，国家发展改革委等部门谋划实施了一批储备政策，为经济持续恢复提供有力支撑。超大特大城市“平急两用”公共基础设施建设是其中重要一环。

国家发展改革委“平急两用”设施建设现场会进一步明确了“平急两用”设施相关概念：这类设施平时具备旅游、康养等功能，遇重大公共突发事件时可立即转换为应急场所。

国家发展改革委有关负责人在会上表示，“平急两用”型设施建设是系统工程，要将“平急两用”理念融入城市整体规划，处理好政府与市场的关系、成本与收益的关系、“平”时与“急”时的关系。

业内人士分析，“平急两用”公共基础设施将平时使用和应急使用有机结合，从而打造一个既具备日常运营功能、又具备应急响应能力的基础设施系统。这类设施能够有效补齐超大特大城市应急能力建设短板，同时提升超大特大城市旅游、居住品质，更好统筹发展和安全问题。

目前，各地“平急两用”设施的“平”时用途大多与传统公共基础设施相近，如公园、体育场馆、宾馆酒店等，“急”时则可满足疫情、地震、洪灾、火灾等紧急情况发生后的应急隔离、临时安置、物资保障等需求。

业内人士介绍，传统基础设施建设主要考虑平时使用需求，而“平急两用”公共基础设施要求在平时和应急情况下都能发挥效能，从而有效提高使用效率和公共安全保障能力。这就需要在交通领域兴建并完善应急使用的道路、隧道、桥梁等，在能源领域建设兼具日常和应急能源供应的能源设施，在通信领域构建具有备份功能的通信网络等。

浙商证券首席经济学家李超认为，推进“平急两用”公共基础设施建设，一方面体现了“统筹发展与安全”的政策思路，将推动超大特大城市提升防灾避灾能力、补齐公共卫生短板、更好应对突发紧急事件；另一方面，体现了中国城市更新举措的落实落细，在改善人居环境、健全民生保障等方面具有重要意义。

超大特大城市引领示范

“平急两用”公共基础设施怎样建？国家发展改革委要求，在“平急两用”公共基础设施建设中，超大特大城市要发挥引领示范作用，创造更多可复制、可推广的典型经验。

为什么对超大特大城市来说，建设“平急两用”设施更重要？据有关方面介绍，超大特大城市人口规模大、城市分工细，遇到突发事件，更容易受到冲击，出现设施和能力不足、应急标准不足等问题。

国务院规定，城区常住人口500万以上、1000万以下的城市为特大城市，城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。住房和城乡建设部10月13日发布的《2022年城市建设统计年鉴》显示，国内超大城市有10个，包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、东莞、武汉、杭州；特大城市有9个，包括西安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、苏州。

其中部分城市已开始布局。今年4月，四川省成都市发改委对新都区的设施转型进行了经验分享；6月，北京市平谷区政府针对“平急两用”健康隔离设施的设计和实施发布了指导意见，确定10个重点推进类项目。

总结有益经验——许多“平急两用”设施的建设经验来自“平急转换”。新冠疫情防控平稳转段后，方舱医院等防控设施如何从“急”向“平”转型？将机场专班隔离点健康养老中心升级改造为区医院发热门诊和亚定点医院；在城市社区建立集装箱基层综合性公共服务点，将隔离点集装箱改造为公共驿站；将核酸采样舱改造为司机之家、执勤岗亭、便民发热诊疗服务站、志愿者工作站等；将集装箱房屋改造成农业企业总部、农业专家工作站，打造“箱”式农业实验室、植物工厂、农业育种站甚至融合文创、美食、休闲娱乐等功能的乡村振兴项目……拓展利用“急”时设施功能，成都市新都区等地的探索，为全国范围内“平急两用”设施建设提供了经验，并获得国家发展改革委的肯定和推广。

打造示范场景——北京市平谷区为探索“平急两用”设施建设打造5个应用场景，包括“平急两用”京平综合物流枢纽、“平急两用”新型乡村社区、“平急两用”乡村休闲综合体、“平急两用”承平高速金海湖服务区和“平急两用”乡村振兴金海湖核心区。例如，“平急两用”乡村休闲综合体盘活闲置集体经营性建设用地，建设“横过来的五星级乡村度假酒店”，因其相对独立、房间密度低等特点，从而具备了“平急两用”的功能。

加快项目推介——近日，湖北省武汉市举行“平急两用”公共基础设施建设项目推介会，涉及文旅、城郊大仓等23个项目被推介，总投资162.5亿元，木兰花乡酒店、民宿生态旅游度假区等6个项目现场进行了授信签约。会上，20个“平急两用”项目业主单位与6家银行达成合作意向，涉及的20个项目计划投资金额132亿元，授信签约金额74.5亿元。“武汉市将合力建立‘平急两用’公共基础设施项目用地、规划联审、施工图联审和联合验收等机制，项目审批能减则减、能快则快，推动项目早开工、早见效。”武汉市发改委相关负责人说。

充分调动民间投资积极性

超大特大城市的“平急两用”公共基础设施建设，正成为推动中国固定资产投资增长的新看点。

中国银行研究院研究员叶银丹表示，推进“平急两用”公共基础设施建设，是中国继促进家居消费、强化小微企业融资支持等措施后，在扩投资方面出台的又一有力举措，体现了本轮稳增长政策的连续性，有助于全面提振市场信心。

“平急两用”公共基础设施建设，注重盘活城市低效和闲置资源，同时依法依规、因地制宜、按需新建相关设施。在此过程中，民间资本将“挑大梁”。国务院明确，要充分发挥市场机制作用，加强标准指引和政策支持，充分调用民间投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。

据了解，目前公共基础设施建设，民间投资参与较少。专家指出，“平急两用”既有商业价值，更有公益属性，调动民间投资积极性参与其中，有利于发挥好相关设施“平急两用”中的商业价值，更好地引导金融机构和民间资本投向“平急两用”公共基础设施的建设与维护运营，促进“平急两用”公共基础设施的快速发展和功能发挥。

财政资金也将发挥重要作用。今年四季度，中央财政增发2023年国债1万亿元，增发的国债全部通过转移支付方式安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板。业内人士认为，随着积极财政政策稳经济力度加大，“平急两用”设施、城中村改造、保障房建设等将成为促投资的重要着力点。

业内已注意到“平急两用”建设过程上所蕴含的投资机会。“推进‘平急两用’公共基础设施建设，有望增加医疗、排水、装修等行业企业发展机会，并对设计规划、材料供应、施工建造、管理维护等产业具有较大拉动作用。”叶银丹说。他预计，下一步，各地将以“平急两用”公共基础设施建设为抓手，推出一批盈利前景好的项目，金融机构也将加大对“平急两用”公共基础设施建设的信贷投放力度。同时，PPP模式有望在“平急两用”公共基础设施建设中发挥更大作用，从而有效拓宽民间投资领域，实现政府规划急用场景、民间资本开发商业用途的有机结合。

(责编：袁勃、赵欣悦)